“Drejtësia është virtyti kryesor i institucioneve sociale, ashtu sic e vërteta ëshë për sistemet e mendimit. Një teori sado elegante dhe ekonomike, duhet të kundërshtohet ose rishikohet nëse është e pavërtetë. Në mënyrë të ngjashme edhe ligjet dhe institucionet, pavarësisht sesa eficente dhe të mirëorganizuara mund të jenë, duhet të reformohen ose të zëvendësohen nëse janë të padrejta”[1] Kjo thënie e filozofit të shquar të Harvard-it John Raëls tingëllon gjithmonë e më aktuale duke përshkuar argumentat dhe debatet lidhur me fondamentet ku bazohet strukturimi dhe qeverisja e brendshme institucioneve që realizojnë qeverisjen ekonomike të vendit.Nga ky këndvështrim, pranohet se efektiviteti i performancës së politikave të këtyre institucioneve është i kushtëzuar jo vetëm me nivelin e pavarësisë që gëzojnë nga degët e tjera të pushtetit, por konsiderohet njëkohësisht i lidhur në mënyrë të pazgjidhshme edhe me “llogaridhënien demokratike”. Nëse për “pavarësinë” e institucioneve qëndrore flitet shpesh në debatin public, dhe fatkeqësisht pa e përkufizuar përmbajtjen dhe “kufijtë” e shtrirjes së saj, në mjaft raste lihet në heshtje ana tjetër e medaljes “llogaridhënia demokratike” e tyre, pa të cilën “pavarësia” jo vetëm nuk mund të ekzistojë, por nuk është as e dobishme dhe as e dëshirueshme.

Në këtë kontekst, “pavarësia” dhe “llogaridhënia” shihen si dy skaje të një lavjerrësi, ku një pavarësi e tepruar mund të cojë në krijimin e një “qeverie në miniaturë” apo “shteti brenda shtetit”, të papranueshëm demokratikisht, ndërsa llogaridhënia e tepruar mund të zhvleftësojë pavarësinë e domodoshme për të qenë efektiv dhe i suksesshëm në realizimin e objektivave dhe politikave të ngarkuara me ligj. Nga këndvështrimi i studimeve ndërdisiplinore ekonomiko-juridike, për të depërtuar në thelbin e problematikës që krijon tensioni ndërmjet pavarësisë dhe llogaridhënies, ofrohen dy modele të analizës:

Qeverisja e brendshme është në mjaft raste “shprehja” e fenomenit të “paradoksit të qeverisjes” në institucionet e pavarura. Kjo vecanërisht në përdorimin e kompetencave me karakter diskrecional, të cilat nga njëra anë duhet të sigurojnë efektivitetin e veprimtarisë të institucioneve publike, nga ana tjetër duhet të garantojnë llogaridhënien dhe ushtrimin e tyre në përputhje me ligjin. Në lidhje me kompetencat diskrecionale, J.M.Keynes, në kuadër të propozimeve për krijimin e Fondit Monetar Ndërkombëtar, në vitin 1942[2], nëpërmjet shprehjes së famshme se”Ndoshta cështja më e rendësishme është sesa vendimarrje duhet bazuar në rregulla dhe sesa në diskrecionin”. vuri në dukje ushtrimin e ligjshëm të diskrecionit si një problem të përbashkët dhe të përhershëm si për të drejtën administrative ashtu edhe për menaxhimin e institucioneve rregullatore.Ky vwzhgim, pwrmblidhet qartw dhe saktw nw formulwn e Robert Klitgaard(1988)

Monopol+Diskrecion-Llogaridhwnie=Korrupsion

Institucionet publike janë të drejta nëse funksionojnë të kushtëzuara në bazë të parimit të promovimit të interesit publik.E kuptuar në këtë mënyrë “llogaridhënia demokratike” e këtyre institucioneve tejkalon kuptimin klasik të saj vetëm si “kontroll formal i financave publike”[3] dhe kontroll i përputhshmërisë së veprimtarisë me ligjin(legal compliance). Një autor I shquar si Christopher Lord[4] e ka përshkruar “llogaridhënien” si një nga katër komponentët që përbëjnë “thelbin e pareduktueshëm” të demokracisë. Lord e sheh llogaridhënien demokratike si efektive, nëse plotësohen katër komponentë:1-llogaridhënia elektorale e cila legjitimon dhe autorizon ushtrimin demokratik të pushtetit publik 2-llogaridhënia e vazhdueshme parlamentare e qeveritarëve para të zgjedhurve dhe mbartësve të sovranitetit popullor 3-llogaridhënia administrative e cila gjen shprehje në nocionin e “përgjegjësisë ministeriale” apo “përgjegjësisë së titullarit të institucionit”4-llogaridhënia gjyqësore, e cila merr formën e rishikimit gjyqësor të akteve të akteve të nxjerra nga institucionet qëndrore të pavarura dhe drejtuesit e tyre.

Në këtë kontekst, krijimi në dekadat e fundit në shumë vende të botës i institucioneve të pavarura rregullatore dhe mbikëqyrëse, ka ndezur debatin sesi mund të pajtohen pushtetet e gjera teknokratike të këtyre institucioneve, të drejtuara nga individë dhe organe të pazgjedhura demokratikisht, me kërkesën për legjitimitet demokratik. P.sh.nëse politika ekonomike e një vendi përgjithësisht ndahet në politikë fiskale dhe politikë monetare, ku roje e politikës monetare konsiderohet banka qëndrore, jashtë varësisë qeveritare, por edhe jashtë skemës treshe të pushteteve klasike që njeh kushtetuta (legjislativit-ekzekutivi-gjyqësor), atëherë si mundësohet që përgjegjshmëria e zbatimit të pavarur të politikës monetare, dhe e të gjithë cështjeve të ndërvarura prej saj (pavarësi personale, buxhetore, institucionale), t’i nështrohet detyrimit të llogaridhënies demokratike? Pra cila është dizenjoja institucionale dhe rregullimet e nevojshme ligjore që qeverisin marrdhënien ndërmjet institucioneve të pavarura me degët e tjera të pushtetit public, qofshin ato kombëtare apo edhe ndërkombëtare si FMN, Banka Botërore etjj? Pyetjet kyce që shtrohen janë; Ndaj kujt është institucioni “i pavarur” i detyruar për të dhënë llogari?Për cfarë është i/e detyruar të japë llogari?Si, në cfarë mënyre përmbushet detyrimi për llogaridhënie?[5]

Duke qenë se institucionet mbikëqyrëse dhe rregullatore e ushtrojnë aktivitetin e tyre në të mirë të publikut, p.sh një politikë e sukseshme antiinflacioniste e bankës qëndrore është një e mirë/dobi publike, pa hezitim mund të thuhet se ato janë llogaridhënëse në analizë të fundit ndaj publikut.Nëse institucioneve financiare mbikëqyrëse u mungon mbështetja që buron nga zgjedhjet politike,sic ndodh p.sh për degën ekzekutive të qeverisjes, atëherë mbështetja e publikut është vitale për të mbrojtur pavarësinë e tyre nga presionet politike, por kjo është e mundshme për t’u realizyuar vetëm nëse “pavarësia” dhe detyrimi për “llogaridhënie demokratike” konsiderohen si anë të të njëjtës medalje.Në këtë drejtim luajnë rol të dorës së pare si instrumenta të ruajtjes dhe mbrojtjes së kredibilitetit të publikut te politikat e ndjekura nga këto institucione, zbatimi i parimeve të administratës së hapur, transparencës dhe të drejtës kushtetuese për informacion. Funksionimi sipas parimit të administratës të hapur[6], nënkupton se institucionet e ashtuquajtura “të pavarura”, minimalisht duhet të ofrojnë shpjegime dhe të jappin arsye për vendimet që marrin në lidhje me ekzekutimin e përgjegjshëm të mandateve të tyre publike.

Asnjë sistem demokratik qeverisjeje nuk mund të funksionojë pa transparencën dhe llogaridhënien. Për rrjedhojë, pyetja e poetit satirik Lukiani “Quis custodiet ipso custodes?”(Po rojet kush i ruan) në ditët tona gjen shprehje nëpërmjet shqetësimit sesi mund të kontrollohet tek institucionet rregullatore fenomeni që Carl Schmitt[7] e konsideronte si ‘sekti I errët I teknokratëve”. E shprehur ndryshe si mund të mbetet një shoqëri demokratike duke u dhënë njëkohësisht liri/pavarësi zyrtarëve të emëruar dhe jo të zgjedhur në mënyrë demokratike që drejtojnë këto institucione. Përgjigja për shumë autorë është nëpërmjet “llogaridhënies demokratike”, e cila nënkupton një process ku institucionet e pavaruara si aktorë të politikave ekonomike duhet të mbahen përgjegjës për veprimet e tyre. Për Edwards dhe Hulme (1996) “llogaridhënia” është tërësia e “mënyrave me anë të të cilave individët dhe organizatat I raportojnë një autoriteti të njohur dhe mbajnë përgjegjësi për veprimet e tyre”, ndërsa për Goetz dhe Jenkins (2002) është “aftësia për të kërkuar nga dikush të angazhohet në dhënien e arsyeve për të justifikuar sjelljen e tij, si dhe aftësia për të vendosur ndëshkime për performancë të dobët” Në këtë drejtim, për shkak të rolit qëndror monitorues dhe mbikëqrës në një demokraci, barra kryesore për të siguruar përgjegjshmërinë në interes të publikut te institucioneve rregullatore, bie mbi parlamentin.Llogaridhënia nëpërmjet parlementit synon të sigurojë që si politikat ashtu edhe veprimtaria e këtyre institucioneve janë efektive, transparente, dhe ushtrohen në interes të publikut.Philippe Segur e shpreh qartw se “llogaridhwnia” nwnkupton dhe ka nwnkuptuar gjithmonw “detyrimin e atyre qw qeverisin pwr t’u pwrgjigjur para Parlamentit sipas njw procedure tw pwrcaktuar nga Kushtetuta”. Nw rast se kjo llogaridhwnie nuk funksionon, pwr shkak tw sistemit koorporatist tw qeverisjes, ku politikanwt dhe administrata e institucioneve tw pavarura mbwshtesin njwri-tjetrin, atwherw I lihet vendi njw forme tjetwr tw llogaridhwnies-asaj ligjore, I cili e ka prejardhjen te mosbesimi popullor ndaj kwtij sistemi koorporatist qeverisjeje..

Nga sa u shpreha më sipër, mund të shpalosen tre tiparet thelbësore të llogaridhënies:

1-ushtrohet së jashtmi, domethënë institucionet I japin llogari gjithmonë një autoriteti të jashtëm (p.sh një komisioni parlamentar, Kontrollit të Lartë të Shtetit etjjj)

2-nënkupton përfshirjen e institucionit “të pavarur” në një process interaktiv dhe shkëmbimi me publikun dhe institucionit ku jepet llogari, në të cilin njëra palë kërkon përgjigje dhe/ose veprime korrigjuese ndërsa pala tjetër jep shpjegime, dhe në rast se përgjigjet konsiderohen të pakënaqshme pranon edhe sanksionet

3-nënkupton të drejtën e autoritetit të atij që thërret në llogaridhënie, ndaj atij që ka detyrimin për të dhënë llogari. Në këtë mënyrë “llogaridhënia demokratike” kontrollon ekseset e qeverisjes të realizuar nëpërmjet institucioneve të pavarura, dhe për rrjedhojë nënkupton edhe rrezikun e ballafaqimit me pasoja negative, nëse performanca e tyre apo luajaliteti ndaj interesit publik konsiderohen të pakënaqshme.

Në lidhje me nocionin e llogaridhënies dhe marrëdhëniet që ajo ka me pavarësinë në funksionimin e institucioneve të pavarura, perpektivat e ekonomisëtve dhe ato të juristëve janë të ndryshme.Ekonomistët e vënë theksin nga njëra anë tek pavarësia si parakusht I suksesit dhe efektvitetit të politikave eknomike dhe rregullatore, si dhe te transparenca . Transparenca, si alter ego e llogaridhënies, historikisht është konsideruar e rëndësishme në vendet anglo-saksone si SHBA dhe Mbretëria e Bashkuar , ku konkurrenca e lirë dhe transparenca janë dy shtyllat kryesore të ekonomisë së tregut.Ndërkohë, në kuadër të shtetit të së drejtës, transparenca është jo vetëm shprehje e të drejtës së individit për informacion, të garantuar nga Kushtetuta dhe Konventa Evropiane e të Drejtave të Njeriut, por edhe rendit republican, ku cdo nënshtetas ka të drejtë të informohet dhe marrë shpjegime nga cdo institucion public. Parimi i një administrate transparente, ësht sanksionuar edhe në Kartën Themelore të të Drejtave të Bashkimit Evropian, hyrë në fuqi pas Traktatit të Lisbonës (2009).

Studime të ndryshme, vecanërisht për bankat qëndrore, kanë vënë në dukje përfitimet ekonomike që rrjedhin nga zbatimi i pavarur nga politika I funksionit të politikës monetare, sidomos ato që lidhen me kontrollin e inflacionit dhe rritjen ekonomike[8] (Berger, De Haan and Eijffinger (2000). Nga ky këndvështrim pavarësia e bankave qëndrore dhe institucioneve rregulatore të tregut financiar është një koncept “shërbyes”, thënë ndryshe pavarësia nuk është një vlerë në vetvete por “instrumentale”, d.m.th ajo është e pranueshme përsa i shërben efektivitetit të politikës monetare dhe politikave të tjera rregullatore. Në këtë drejtim vlen të theksohet se ndonëse Traktati I Mastrihtit e bëri pavarësinë e bankave qëndrore të shteteve anëtare parakusht për t’u pranuar në Bashkimin Monetar Evropian, vetë Gjykata Evropiane e Drejtësisë, në cështjen OLAF, me objekt mosmarrëveshjen e lindur ndërmjet Komisionit Evropian dhe Bankës Qëdnrore Evropiane mbi vlefshmërinë e një rregulloreje e cila pajiste OLAF (Office de Lutte Antifraude- një agjenci ekzekutive në varësi të Komisionit Evropian) me kompetenca për të kryer hetime të brendshme administrative për zbulimin e pretendimeve për mashtrime financiare në Bankën Qëndrore Evropiane, mori në shqyrtim tiparet e kësaj pavarësie, duke pohuar se ajo nuk është dhe nuk mund të jetë absolute. Kjo gjykatë hodhi poshtë argumentin e Bankës Qëndrore Evropiane se referuar nenit 280 (4) të Traktatit të KE “interesat financiare të komuniteteve janë të barazvlefshme me interesat buxhetore”, pohim që ka domethënien se interesi i përgjithshëm për mbrojtjen e financave publike është legjitim edhe për institucionet e pavarura jobuxhetore.

Anjë bankë qëndrore nuk mund të ketë pavarësi të plotë, e cila do të nënkuptonte se banka qëndrore nuk ka detyrimin t’I raportojë askujt.Në fakt, si për cdo institucion tjetër public, parimet e qeverisjes së mirë kërkojnë që banka qëndore të veprojë në mënyrë transparente, duke i mbajtur qeverinë dhe publikun vazhdimisht të informuar për veprimet e saj.

Ekspertët e të drejtës dhe politikave publike e vënë theksin tek dimensionet institucionale të pavarësisë dhe llogaridhënies, duke e vendosur institucionin p.sh bankën qëndrore brenda skemës së kontrolleve (checks and balances) kushtetuese, për të kundërbalancuar “deficitin e saj demokratik”, si një institucion I drejtuar nga teknokratë dhe jo nga persona të zgjedhur demokratikisht. Teoria moderne e të drejtës kushtetuese jo vetëm nuk toleron institucione jashtë kontrollit demokratik dhe kushtetues, por ngrihet mbi parimin se pushteti dhe përgjegjësia nuk mund të “divorcohen” nga njëri tjetri, madje pranon si normë dominuese se sa sa më shumë pushtet të kesh aq më I madh duhet të jetë detyrimi llogaridhënës.Pavarësia kërkon llogaridhënie, dhe llogaridhënia kërkon trasnparencë.Të dyja sëbashku I kontribuojnë rritjes së cilësisë së procesit vendimarrës së bankave qëndrore. Jo vetëm kaq, por transparenca dhe llogaridhënia, nëse janë reale dhe të besueshme, justifikojnë dhe mbështesin “pavarësinë” e bankës qëndrore, aleati më I madh I të cilës është publiku. Ato prezanojnë një sistem “check and balance” ndaj autonomisë operacionale dhe financiare që I njihet bankës qëndrore.

Në terma të etikës publike marrëdhënia pavarësi-llogaridhënie demokratike është e njëjtë me atë të lirisë me përgjegjshmërinë.Më thellësisht, duhet kuptuar se pavarësi të plotë nuk ka dhe nuk mund të ketë, sepse populli ose parlamenti që e ka deleguar atë me ligj ose kushtetutë nuk “ka hequr dorë” prej saj, por ka zgjedhur ta ushtrojë një pjesë të politikës ekonomike apo rregullatore nëpërmjet një institucioni të posacëm, pavarësia e të cilit ushtrohet vetëm brenda kufijve të kompetencave të njohura nga ligji dhe në cdo rast, në përfitim të publikut, d.m.th përsa është e nevojshme për përmbushjen e objektivave dhe qëllimeve të shprehura nga ligji organik. Nga ky këndvështrim, do të ishte më e saktë të flitej për “pavarësi të deleguar” ose ‘autonomi”. Ky është këndvështrimi principal-agjent I marrëdhënies llogaridhënëse, ku aktori kryesor ose principali vendos objektiva dhe pajton një agjent për realizimin e tyre ( p.sh parlamenti vepron si principal duke themeluar nëpërmjet ligjit organik një institucion public si Autoriteti I Mbikëqyrjes Financiare për t’ju dedikuar në vazhdimësi realizimit të një objektivi të caktuar me ligj-atij të mbikëqyrjes së sistemit financiar jobankar dhe mbrojtjes së konsumatorit). Këto institucione kanë detyrimin të raportojnë vazhdimisht në parlament lidhur me shkallën e përmbushjes së objektivave të ngarkuara nga ligji .Pra ekspertët e të drejtës, edhe pse të vetëdijshëm për vështirësinë e ushtrimit të llogaridhënies ndaj institucioneve teknokratike që kanë epërsi të njohurive të ekspertizës brenda fushave që mbulojnë përkundrejt parlamenteve, e shohin problemin e llogaridhënies brenda skemës së llogaridhënëse të detyrimeve kushtetuese, të vlefshme jo vetëm për institucionet përgjegjëse për qeverisjen ekonomike dhe financiare, por për cdo institucion që ushtron një pushtet public. Në këtë kuptim, qevërisja e mirë e institucioneve të pavarura rregullatore, përvec se kërkesë e demokracisë, shihet si një mjet për të siguruar stabilitet makroekonomik, rritje të qëndrueshme ekonomike, si dhe një mjedis rregullator të qëndrueshëm.

[1] John Raëls, A Theory of Justice (Cambridge, Harvard University Press, 1971)

[2] John Maynard Keynes (1942), ‘Proposals for an International Currency (Clearing) Union’.

[4] C.Lord “Democracy in the European Union”, Sheffield university Press, 1998

[7] Teoricion I të drejtës kushtetuese gjermane në kohën e para Luftës së Dytë Botërore, Republikën e Ëaymarit, bashkëkohës I Hans Kelzen

[8] Eijffinger/De Haan, The Political Economy of Central-Bank Independence, Princeton

University Special Papers in International Economics,